Муниципальное право, как и любая отрасль российского права, имеет свою систему , под которой понимают объединение муниципально-правовых норм в муниципальные институты, расположенные в определенной последовательности в зависимости от их роли и значения в регулировании общественных отношений.

В основе системных начал отрасли муниципального права лежит предмет муниципального права. Сами общественные отношения, составляющие предмет муниципального права, представляют собой сложную систему, что предопределяет необходимость достижения системного единства всех норм и институтов, регулирующих данные муниципально-правовые отношения. Совокупность муниципально-правовых норм, регулирующих определенный круг относительно обособленных взаимосвязанных между собой общественных отношений, составляют институт муниципального права.

Данное понимание предмета муниципального права позволяют выделить следующие элементы системы муниципального права:

1. Институты муниципального права:

закрепляющие место органов местного самоуправления в системе народовластия;

определяющие основные понятия и термины, используемые законодательством о местном самоуправлении, т.е. понятийный аппарат муниципального права;

закрепляющие основные понятия, принципы, функции местного самоуправления;

закрепляющие предметы ведения и полномочия местного самоуправления;

регулирующие вопросы муниципальной службы в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий;

устанавливающие гарантии местного самоуправления;

устанавливающие ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

2. Нормы муниципального права:

закрепляющие территориальные, организационные, финансово-эконо-мические основы деятельности местного самоуправления. Определяют порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований. Закрепляют принципы организации местного самоуправления, основы взаимоотношений выборных и других органов местного самоуправления, условия и порядок прохождения муниципальной службы, статус муниципального служащего; финансово-экономические основы деятельности населения муниципальных образований, порядок формирования муниципальной собственности и т. д.;

закрепляющие предметы ведения и полномочия местного самоуправления. Устанавливают собственные полномочия местного самоуправления, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления;

устанавливающие гарантии, обеспечивающие организационную и финансовую самостоятельность местного самоуправления, а также судебную и другие правовые формы защиты местного самоуправления;

устанавливающие ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Определяют формы, порядок и условия ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования, государством, а также перед физическими и юридическими лицами.

3. Подотрасли муниципального права:

общая часть, которая объединяет нормы, устанавливающие общие вопросы организации местного самоуправления в РФ;

особенная часть, объединяет нормы, определяющие порядок реализации полномочий местного самоуправления в различных сферах общественной жизни в пределах территории муниципального образования 1 .

Таким образом, система муниципального права состоит из следующих структурных частей:

местное самоуправление в системе народовластия;

основы местного самоуправления: территориальные, организационные и финансово-экономические;

предметы ведения и полномочия местного самоуправления;

гарантии местного самоуправления;

ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

Муниципальное право, будучи комплексной областью российского права, тесно связано и взаимодействует со многими отраслями права, в которых в той или иной мере затрагиваются вопросы муниципальной деятельности.

Под источником муниципального права понимается совокупность различных нормативно-правовых актов и отдельных правовых норм, регулирующих вопросы местного самоуправления.

Отметим, что основной источник права – нормативный акт, т.е. официальный документ, содержащий обязательные для исполнения юридические нормы. Таким образом, источники муниципального права представляют собой нормативно-правовые акты, содержащие нормы муниципального права. Они должны отвечать следующим требованиям:

• 1) муниципально-правовые нормы должны иметь объективно выраженную форму – в виде документа, издаваемого компетентным органом местного самоуправления;
• 2) не всякий документ может быть нормативно-правовым актом, а лишь принятый уполномоченным на то государственным органом либо органами местного самоуправления, которым делегированы права на принятие данных нормативно-правовых актов;
• 3) принятые уполномоченным на то представительным или исполнительным органами местного самоуправления и должны иметь такую форму, которая определена законом. Так, Городская дума принимает решения и постановления, глава муниципального образования издает постановления и распоряжения, руководители подразделений администрации издают приказы;
• 4) для того, чтобы тот или иной нормативный акт органов местного самоуправления стал источником муниципального права, он должен быть принят в условиях установленной процессуальной формы правотворчества.

Вопрос об источниках муниципального права представляет собой значительную трудность, обусловленную огромным массивом и численностью нормативно-правовых актов, которые приняты и принимаются в стране. Особое место среди источников муниципального права занимают источники, содержащиеся в международно-правовых договорах. В ст. 15 Конституции РФ сказано, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ – составная часть ее правовой системы. Если международным договором, в котором участвует РФ, установлены иные правила, чем в национальном законодательстве, то применяются правила международного договора при условии его ратификации в установленном порядке. Поэтому для преодоления информационного барьера необходимо дать классификацию источников муниципального права.

1. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ по вопросам организации местного самоуправления:

решения Конгресса местных и региональных органов власти Европы.

2. Нормативные акты РФ:

Конституция РФ как основной источник муниципального права;

Федеральные конституционные и федеральные законы;

Указы Президента РФ;

Постановления Конституционного Суда РФ;

Постановления Правительства РФ.

3. Нормативно-правовые акты субъектов РФ:

конституции республик, уставы других субъектов РФ;

законы субъектов РФ;

акты президентов республик, глав администраций других субъектов РФ;

постановления законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ;

акты правительств, других органов исполнительной власти субъектов РФ.

4. Нормативно-правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления:

решения, принимаемые непосредственно населением на местном референдуме, собрании (сходе) граждан;

решения, принимаемые представительными органами местного самоуправления;

решения, принимаемые исполнительными органами местного самоуправления;

решения, принимаемые выборными должностными лицами местного самоуправления.

5. По направленности правового регулирования все источники можно подразделить на материальные и процессуальные.

Материальные источники имеют предметом своего регулирования муниципально-правовые общественные отношения, связанные с организацией местного самоуправления, решению вопросов местного значения и реализации отдельных государственных полномочий.

Процессуальные источники, в отличие от материальных, направлены на процедуру обеспечения общественных отношений, связанных с реализацией полномочий деятельности органов местного самоуправления, являются формой его обеспечения.

Главный источник муниципального права – Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», который определяет роль местного самоуправления в реализации народовластия, правовые, экономические и социальные основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления, устанавливает общие принципы организации местного самоуправления в РФ.

Кроме этого важное место в системе источников муниципального права занимает Федеральный закон от 25 октября 1997 г. «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» 1 , который определяет основные принципы организации местных финансов, устанавливает источники формирования и направ-ления использования финансовых ресурсов местного самоуправления, регламентирует основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях и взаимоотношения органов местного самоуправления с финансовыми институтами, а также гарантии финансовых прав органов местного самоуправления.

Нормы муниципального права содержатся и в других источниках муниципального права. Среди них следует назвать Федеральный законы от 26 ноября 1996 г. «Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»; от 19 сентября 1997 г. 2

Под субъектами муниципального права следует понимать участников муниципально-правовых отношений, наделенных субъективными правами и юридическими обязанностями. Субъектами муниципально-правовых отношений являются муниципальные образования; население муниципальных образований; собрание (сход) граждан; органы местного самоуправления; граждане; депутаты представительных органов местного самоуправления; члены других выборных органов местного самоуправления; должностные лица местного самоуправления; органы территориального общественного самоуправления; ассоциации и союзы муниципальных образований; государственные органы;

общественные объединения; предприятия, учреждения, организации.

Субъекты муниципально-правовых отношений можно условно подразделить на три вида:

1. Особый субъект муниципального права, к которому следует отнести:

муниципальные образования, как городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иную населенную территорию, в пределах которых реализуется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления;

местное население муниципального образования, обладающие активным избирательным правом, проживающие на территории муниципального образования (проведение референдумов, муниципальных выборов, собраний, сходов).

2. Основные субъекты муниципально-правовых отношений, наделенные правом принимать решения (участвовать в принятии решении) по вопросам местного значения:

местные жители, к которым относят граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства, постоянно или преимущественно проживающих на территории муниципального образования и объединенных общими интересами.

Граждане имеют равный доступ к муниципальной службе, право на ознакомление с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина, а также им гарантируется возможность получения и другой полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления, если иное не предусмотрено законом;

выборные и другие органы, наделенные правомочиями на решения вопросов местного значения, не входящих в систему органов государственной власти. К ним относятся представительный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения; выборное должностное лицо местного самоуправления, наделенное согласно уставу муниципального образования полномочиями на решение вопросов местного значения;

органы территориального общественного самоуправления, создаваемые в рамках самоорганизации граждан по месту их жительства в части территории муниципального образования (территориях поселений, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и других территорий) для самостоятельной реализации собственных интересов по вопросам местного значения под свою ответственность.

3. Субъекты муниципально-правовых отношений, содействующие в осуществлении местного самоуправления. К этому виду участников муниципально-правовых отношений следует отнести органы территориального общественного самоуправления; ассоциации и союзы муниципальных образований; государственные органы; общественные объединения; предприятия; учреждения; организации.

Органы территориального общественного самоуправления, создаваемые гражданами по месту жительства в части территории муниципального образования (территориях поселений, не являющихся муниципальными образованиями, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и других территориях), инициируют вопросы местного значения. В соответствии с уставом муниципального образования данные органы могут быть юридическими лицами.

Цель ассоциаций и союзов муниципальных образований – координация деятельности, более эффективное осуществление прав и интересов муниципальных образований. Однако ассоциациям и союзам не могут передаваться полномочия органов местного самоуправления: они регистрируются в порядке, установленном для некоммерческих организаций.

Государственные органы взаимодействуют с другими субъектами муниципально-правовых отношений, оказывая государственную поддержку местному самоуправлению, создавая необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления, контроль в реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления и т.д.

Органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий, учреждений и организаций, находящихся на территории муниципального образования, которые играют важную роль в обеспечении жизнедеятельности населения муниципального образования, регулируют цены и тарифы на их продукцию, утверждают их уставы и т.д.

Взаимоотношения органов местного самоуправления с предприятиями, учреждениями и организациями, не находящимися в муниципальной собственности, строятся на основе договоров. Органы местного самоуправления в соответствии с законом вправе координировать участие данных предприятий, учреждений и организаций в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования.

Субъектами муниципально-правовых отношений выступают местные общественные объединения, которые в соответствии со своими уставами участвуют в выборах органов местного самоуправления, представляют и защищают свои права, законные интересы своих членов и участников, а также других граждан в органах местного самоуправления. Федеральным законом «Об общественных объединениях» от 19 мая 1995 г. предусмотрено, что вопросы, затрагивающие интересы общественных объединений в предусмотренных законом случаях, решаются органами местного самоуправления с участием соответствующих общественных объединений или по согласованию с ними.

Объекты муниципального права

Важнейшей характеристикой любой самостоятельной отрасли права выступает характеристика ее объекта – то есть той части общественной жизни, явления или процесса на которой непосредственно направлено регулятивное воздействие соответствующей правовой отрасли. Применительно к рассматриваемой отрасли муниципального права, объект может быть определен следующим образом:

Определение 1

Объект муниципального права – совокупность урегулированных нормами рассматриваемой отрасли муниципально-правовых отношений, возникающих, существующих и прекращаемых в процессе организации и функционирования местного самоуправления в Российской Федерации.

При этом в юридической науке подчеркивается то, что для обособления объекта муниципального права от объектов иных смежных отраслей права (конституционного, административного, и т.д.), необходимо учитывать те признаки, которые характеризуют общественные отношения, входящие в соответствующий объект. В числе таких признаков называют:

1. Локальный характер территории распространения возникновения и реализации муниципально-правовых отношений, ограниченный пределами конкретного муниципального образования;
2. Особая сфера реализации муниципально-правовых отношений, вязанная с деятельностью по организации и осуществлению задач местного самоуправления в Российской Федерации;
3. Объект муниципального права отличается комплексность характера его содержания, обусловленная необходимостью реализации соответствующих общественных отношений во всех сферах жизни муниципального образования: экономической, бюджетной, социальной, культурной и т.д.;
4. Особенности субъекта правоотношений, составляющих объект муниципального права, связанная с тем, что в качестве одной из сторон в таких правоотношениях обязательно участвует орган местного самоуправления, его должностной лицо или населения муниципального образования, как особый субъект муниципально-правовых отношений.

Последний из вышеназванных признаков объекта муниципального права имеет крайне важное значение в процессе его определения. В этой связи представляется необходимым подробно проанализировать круг субъектов муниципального права.

Муниципальное образование как особый субъект муниципального права

Ключевым субъектом общественных отношений, составляющих объект муниципального права, выступает муниципальное образование:

Определение 2

Муниципальное образование – это населенная территории, в пределах которого непосредственно населением или в рамках деятельности избираемых представительных органов осуществляется местное самоуправление, то есть решение вопросов местного значения.

Говоря о характеристике муниципального образования следует выделять следующие ключевые признаки:

• Муниципальное образование создается в одной из форм, предусмотренных нормами действующего российского законодательства. В настоящее время предусмотрено семь таких форм;
• Муниципальному образованию на праве собственности принадлежит определенное имущество, в отношении которого соответствующий субъект вправе осуществлять предусмотренные гражданским законодательством полномочия по его использованию и отчуждению в порядке и на условиях, предусмотренных действующим федеральным или региональным законодательством;
• Права и обязанности муниципальных образований, предусмотренные в качестве элементов их правового статуса, реализуются в результате действий созданных в установленном порядке органов местного самоуправления (или их должностными лицами) либо непосредственно населением муниципального образования;
• Муниципальные образования имеют право на обладание собственной символикой – гербом, гимном и т.д., в рамках которых отражаются исторические, социально-культурные, исторические и иные местные традиции;

Иные субъекты муниципального права

Наряду с самим муниципальным образованием, выделяются и иные субъекты муниципального права. В первую очередь, таким субъектом является население муниципального образования. Значимость населения, как субъекта рассматриваемой отрасли права обусловлена тем, что оно наделено правом принятия решений по вопросам местного значения.

Пример 1

Так, например, действующим законодательством предусмотрена возможность непосредственного решения населением муниципального образования вопросов местного значения путем проведения референдума, схода граждан, выборов и иных форм непосредственного волеизъявления.

Конкретные формы, порядок и процедурные особенности непосредственного осуществления населением местного самоуправления устанавливаются уставом соответствующего муниципального образования, в строгом соответствии с федеральным и региональным законодательством.

Следующим субъектом муниципального права, непосредственно связанным с волеизъявлением местного населения выступают выборные и иные органы местного самоуправления, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения, в том числе: выборное должностное лицо, представительный орган и т.д., наделяемые в результате их назначения на должность в рамках народного волеизъявления собственной компетенцией для решения вопросов местного значения, в соответствии с уставом конкретного муниципального образования.

Соответствующей компетенцией органов местного самоуправления, как субъектов муниципального права, предусматривается обязанность управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и реализации бюджета муниципального образования, а также возможность принятия юридически-значимых решений по самым разнообразным вопросам местного значения, отнесенным в сферу ведения муниципального образования.

Кроме того, в числе носителей прав и обязанностей в рамках правовых отношений в сфере местного самоуправления в отдельных случаях могут признаваться органы государственной власти РФ и субъектов РФ, государственные и муниципальные унитарные предприятия, группы граждан и т.д.

Конституция Российской Федерации гласит, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, и оно осуществляется через формы прямого волеизъявления, выборные и другие органы местного самоуправления. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» конкретизировал положение Конституции Российской Федерации и установил, что население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления. В этом же нормативном акте закрепляется положение, согласно которому население самостоятельно и под свою ответственность осуществляет местное самоуправление как непосредственно, так и через органы местного самоуправления.

Таким образом, население является основным компонентом системы местного самоуправления, и в данном случае анализу подлежат основные черты населения как элемента целого.

1.Население является особым субъектом местного самоуправления. Это вытекает из статей 1 и 2 Федерального закона, согласно которым местное самоуправление осуществляется на территории муниципального образования особым субъектом – населением.

2.Население муниципального образования осуществляет свою власть непосредственно путем референдума, схода (собрания), народной правотворческой инициативы, обращений граждан, территориального общественного самоуправления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления.

3.Население, осуществляя деятельность местного самоуправления, направляет ее на особый объект – вопросы местного значения. Их перечень содержится в главе 3 Федерального закона, где определены вопросы местного значения поселения, муниципального района и городского округа.

4.Население осуществляет функции местного самоуправления самостоятельно. Исходя из смысла Конституции РФ, можно констатировать, что местное самоуправление выступает в качестве самостоятельной формы осуществления народом принадлежащей ему власти. Самостоятельное решение населением вопросов местного значения предполагает наличие системы эффективно функционирующих демократических институтов, позволяющих выражать интересы и волю местного населения, а также свободы инициатив и выбора решений органов местного самоуправления на основе своих полномочий, но в рамках действующих законов.

5.Население осуществляет права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности. Данное положение вытекает из ст. 51 Федерального закона, где говорится о том, что от имени муниципального образования органы местного самоуправления самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом.

6.Население муниципального образования осуществляет контроль за органами и должностными лицами местного самоуправления, исходя из своих интересов. В соответствии со ст. 71 население муниципального образования вправе отозвать депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления.

7.Население как основной субъект системы местного самоуправления имеет свой правовой статус, который вытекает из смысла Федерального закона. Так, первым элементом правового статуса являются полномочия, среди которых право выбрать структуру органов местного самоуправления, право на изменение границ территории муниципального образования, преобразование муниципальных образований, на принятие устава муниципального образования и др.

Следующим элементом правового статуса является ответственность населения. Особенность её в том, что население отвечает «само перед собой», так как в Федеральном законе имеется формулировка: население решает вопросы местного значения «под свою ответственность», следовательно, на каждом жителе конкретного муниципального образования лежит часть ответственности. Механизм ответственности предполагает установление санкции. В самом общем виде они представлены как низкий уровень социальных благ и прочие негативные последствия для населения. Ответственность населения опосредованная. Опосредуют ее, прежде всего органы местного самоуправления, так как в их руках находится наибольший объем полномочий, властных рычагов. Вот почему ответственность местного сообщества в юридическом смысле трансформируется в органы местного самоуправления. Значит, население должно обладать возможностью контролировать властные органы и в случае необходимости применять к ним меры юридической ответственности.

Элементом правового статуса являются гарантии деятельности населения. К гарантиям деятельности можно отнести закрепленные законом возможности по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Основаниями для отзыва могут служить только конкретные противоправные решения или действия, в результате которых нарушаются права граждан. Также должностные лица местного самоуправления за нарушение порядка и срока письменного ответа на обращение граждан могут быть привлечены к административной ответственности. В соответствии со ст. 78 Федерального закона решения и действия органов местного самоуправления могут быть обжалованы в судебном порядке.

8. Население муниципального образования составляют жители Российской Федерации, обладающие различными видами правоспособности: гражданской правоспособностью (ст. 18 Гражданского Кодекса Российской Федерации); избирательной правоспособностью; правоспособностью осуществлять местное самоуправление и обращаться в органы местного самоуправления и к их должностным лицам. Именно в процессе деятельности граждан по реализации правоспособности и реализует себя такой субъект местного самоуправления как «население муниципального образования».

Граждане как субъекты находятся внутри такого субъекта как «население». Следовательно, граждане осуществляют свое право на местное самоуправление в составе населения и вне муниципального образования, не находясь в составе населения, граждане свое право на местное самоуправление осуществить, не могут, то есть установлены пространственные пределы осуществления права на местное самоуправление, охватывается только город, сельское и городское поселение где они проживают. В муниципальном районе имеется особенность осуществления местного самоуправления. Она заключается в том, что каждый житель района осуществляет право на местное самоуправление, так как проживает на территории района, и он также осуществляет свое право, являясь жителем поселения, входящим в район.

Право граждан на осуществление местного самоуправления - это муниципальные права граждан.

Муниципальные права граждан имеют ряд существенных признаков: 1) реализация этих прав предполагает связь с конкретным муниципальным образованием; 2) они являются элементом конституционного правового статуса граждан и производны от него; 3) перечень их устанавливается Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», законами субъектов Российской Федерации. Однако уставом муниципального образования данный перечень может быть увеличен с учетом национальных, исторических традиций и детально конкретизирован.

В качестве муниципальных прав выступают: во-первых, совокупность возможностей, имеющихся в муниципальном образовании; во-вторых, существование минимальных возможностей, которыми обладают граждане в рамках того или иного муниципального образования.

Таким образом, под муниципальными правами граждан следует понимать систему гарантированных прав и свобод личности, которые реализуются на территории соответствующего муниципального образования, признаются им и закрепляются в законодательных актах Российской Федерации, ее субъектах и уставе муниципального образования.

Право граждан на осуществление местного самоуправления нашло свое закрепление в главе 5 Федерального закона. Анализ нормативных актов позволил выделить следующий перечень прав граждан на участие в местном самоуправлении. К ним относятся право:

Непосредственно участвовать в решении вопросов местного значения путем местного референдума, сходов;

Избирать и быть избранными в органы местного самоуправления;

Получать равный доступ к муниципальной службе;

На индивидуальное и коллективное обращения в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления;

Получать полную и объективную информацию о деятельности органов местного самоуправления;

Защищать свои права на участие в местном самоуправлении в судебном и ином порядке;

Право на территориальное общественное самоуправление;

Выступить с правотворческой инициативой;

Обратиться с инициативой о проведение публичных слушаний;

На поведение собраний и конференций;

Голосовать по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования;

Право участвовать в других формах прямого волеизъявления. К ним могут относиться право граждан на изучение общественного мнения через опросы, консультативные референдумы, а также право на массовые акции.

В настоящее время муниципальные образования вправе своими решениями утверждать положения о «Почетном гражданине муниципального образования», которое присваивается за особый вклад в развитие муниципального образования. Так, в городском округе г. Стерлитамак решением Совета было утверждено Положение о звании «Почетный гражданин города Стерлитамак». Звание "Почетный гражданин города Стерлитамака" присваивается гражданам за особые заслуги в области развития города, науки, культуры, образования, здравоохранения, социальной защиты населения, сферы услуг, в других областях трудовой деятельности и высокое профессиональное мастерство, активное участие в общественной жизни города, пользующимся всеобщим уважением жителей города, прожившим в городе Стерлитамаке не менее 20 лет; лицам, прославившим город.

Решение о присвоении звания "Почетный гражданин города Стерлитамака" принимает городской Совет по представлению главы администрации города. Ходатайство о присвоении звания "Почетный гражданин города Стерлитамака" вносится на имя главы администрации города:

Руководителями организаций, общественными объединениями или трудовыми коллективами;

Местными органами государственной власти или органами местного самоуправления.

Предварительное рассмотрение кандидатур на присвоение звания "Почетный гражданин города Стерлитамака" производит комиссия, созданная при администрации города, которая имеет право отклонить представленные кандидатуры. Комиссия организует обсуждение кандидатур в средствах массовой информации города и представляет материалы для рассмотрения главой администрации города.

Гражданам, удостоенным звания "Почетный гражданин города Стерлитамака", вручается Свидетельство о присвоении звания, специальное удостоверение и повязывается лента почетного гражданина города Стерлитамака. Почетным гражданам города, проживающим в г. Стерлитамаке, устанавливаются следующие меры социальной поддержки:

100-процентная скидка в оплате занимаемой общей площади жилых помещений (в коммунальных квартирах - занимаемой жилой площади), в том числе членами семей, совместно с ними проживающими в пределах социальной нормы, коммунальных услуг (водоснабжение, водоотведение, вывоз бытовых и других отходов, газ, электрическая и тепловая энергия) - в пределах нормативов потребления указанных услуг;

Внеочередная бесплатная установка квартирного телефона и 50-процентная скидка с абонентской платы за телефон и радио;

50-процентная скидка в оплате лекарственных средств, приобретаемых по рецептам врачей;

Внеочередное бесплатное изготовление и ремонт зубных протезов (кроме расходов на оплату стоимости драгоценных металлов и металлокерамики) в государственных и муниципальных лечебно-профилактических учреждениях, по месту жительства (постоянной регистрации);

Бесплатный проезд на всех видах городского пассажирского транспорта (кроме такси и маршрутного такси);

Посещение всех массовых мероприятий, проводимых в городе;

Внеочередной прием должностными лицами предприятий, учреждений и организаций города.

Контрольные вопросы:

1) Определите понятие принципов местного самоуправления.

2) Определите понятие функций местного самоуправления.

3)Охарактеризуйте местное самоуправление как власть особого рода.

4) Покажите соотношение муниципальных прав с конституционными правами граждан.

Задания для самостоятельной работы

1) Найти в ФЗ статьи, где закреплялись бы элементы правового статуса населения.

2) Найдите в ФЗ № 131 как проявляются конституционные принципы местного самоуправления. Сошлитесь на соответствующие статьи.

Похожая информация.

Д. А. Лисовицкий*

О значении термина «население муниципального образования» и некоторых подходах к исследованию проблемы субъекта права местного самоуправления

Сегодня термин «население» можно встретить в текстах более чем двух сотен федеральных законов, не менее двадцати из которых - документы, составляющие правовую основу местного самоуправления. Однако в последнем случае, его употребление обусловлено одним немаловажным обстоятельством: упомянутый термин в отношении местного самоуправления применяется непосредственно в тексте Конституции Российской Федерации.1 «Местное самоуправление - записано в части 1 статьи 130 Конституции - обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью». Следуя тексту этого документа далее, мы находим, что населению предоставлено право самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления (часть 1 статьи 131) и что с учетом мнения населения изменяются границы территорий, в которых осуществляется местное самоуправление (часть 2 статьи 131).

Некоторые сведения о значении рассматриваемого термина можно получить из самой Конституции, если принять во внимание часть 2 статьи 130, согласно которой местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Очевидная взаимосвязь приведенных положений с содержанием части 1 этой же статьи позволяет сделать вывод о том, что самостоятельное решение населением вопросов местного значения не сводится к формам непосредственной демократии. И, стало быть, термин «население» обозначает субъект, самостоятельно решающий определенную часть публичных дел, то есть самоуправляющийся, в том числе через органы местного самоуправления, и, что принципиально важно, не только выборные.

* Кандидат юридических наук, доцент Северо-Западной академии государственной службы.

1 Кроме того, этот термин упомянут в СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 152; № 7. Ст. 676; 2001. № 24. Ст. 2421; 2003. № 30. Ст. 3051; 2004. № 13. Ст. 1110; 2005. № 42. Ст. 4212; 2006. № 29. Ст. 3119; 2007. № 1 (часть I). Ст. 1.

Можно даже сказать, что население выступает как субъект непосредственной и представительной демократии на муниципальном уровне. Однако такое утверждение следовало бы признать верным только отчасти, поскольку, с точки зрения теории государства, представительная форма демократии предполагает осуществление власти через выборные органы, а в рассматриваемом случае население, реализуя свое право на самоуправление, действует в равной мере и через муниципальные органы, сформированные иным путем.

Безусловно, «набор» терминов, которые раскрываются непосредственно в Конституции, весьма ограничен в силу юридических особенностей этого документа, зачастую же используемые в Конституции термины конкретизируются в актах действующего законодательства. В данном случае таким документом является Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».2

Впервые в упомянутом Законе термин «население» встречается в части 2 статьи 1, где местное самоуправление определяется как «форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая <...> самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения...». Очевидно, что значение термина «население» в приведенной дефиниции аналогично тому, что закреплено рассмотренными ранее положениями Конституции: население предстает в качестве субъекта, который самоуправляется, решая самостоятельно определенную часть публичных дел. Причем самостоятельное и в собственных интересах решение населением вопросов местного значения - это в равной мере и непосредственное осуществление населением публичной власти на муниципальном уровне, и соответствующая деятельность муниципальных органов. Такое же значение названный термин приобретает и в части 3 статьи 4 Закона, которая закрепляет обязанность органов государственной власти обеспечивать «государственные гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления». Дальнейший анализ Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» позволяет установить ряд немаловажных, на наш взгляд, особен-

2 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822; 2004. № 25. Ст. 2484; № 33. Ст. 3368; 2005. № 1 (часть I). Ст. 9; Ст. 12; Ст. 17; Ст. 25; Ст. 37; № 17. Ст. 1480; № 27. Ст. 2708; № 30 (часть I). Ст. 3104; Ст. 3108; № 42. Ст. 4216; 2006. № 1. Ст. 9; Ст. 10; Ст. 17; № 6. Ст. 636; № 8. Ст. 852; № 23. Ст. 2380; № 30. Ст. 3296; № 31 (часть I). Ст. 3427; Ст. 3452; № 43. Ст. 4412; № 49 (часть I). Ст. 5088; № 50. Ст. 5279; 2007. № 1 (часть I) Ст. 21; № 10. Ст. 1151.

ностей, характеризующих употребление этого термина.

Для обозначения всех видов территорий, в границах которых осуществляется местное самоуправление, законодателем используется собирательное понятие «муниципальное образование».3 А потому замена в тексте этого документа термина «население», когда он употребляется без специальных указаний относительно того, население какой именно территории имеется в виду, выражением «население муниципального образования» не повлекла бы ровным счетом никаких правовых последствий.

Примеров употребления словосочетания «население муниципального образования» в упомянутом Федеральном законе немного. Так, в части 1 статьи 7 этого документа говорится о том, что «населением муниципального образования непосредственно» принимаются муниципальные правовые акты, в статье 70 записано, что органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления «несут ответственность перед населением муниципального образования». Вопросы местного значения определяются как «вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования».4

Примером того, что мы назвали «специальным указанием», могут послужить положения части 2 статьи 12 Закона. Записано в ней следующее: «изменение границ муниципальных районов, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов, осуществляется с согласия населения данных поселений и (или) населенных пунктов <.> с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных районов».5 Несмотря на то, что смысл приведенных положений понятен: законодатель определяет субъекты, уполномоченные выражать свое мнение по поводу изменения границ самоуправляющейся территории, значение термина «население» в цитируемой части Закона требует особого внимания.

Населенный пункт, расположенный на территории муниципального района, муниципальным образованием не является, и потому его население нельзя рассматривать как субъект самоуправления в том его понимании, которое закреплено в части 1 статьи 130 Конституции и части 2 статьи 1 Закона.

3 См. ч. 1 и ч. 2 ст. 10 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ и определения муниципального образования в ч. 1 ст. 2 этого же документа.

4 Ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ. Указанное словосочетание также можно встретить в ч. 2 ст. 70 и в некоторых положениях ч. 1 ст. 2 Закона.

В таком населенном пункте не проводится местный референдум, не функционирует муниципальный представительный орган или сход граждан, однако население уполномочено принимать юридически значимое решение относительно границ муниципального района.

Для получения согласия населения на изменение границ муниципального образования статьей 24 Закона предусмотрено проведение специального голосования на всей территории муниципального образования или на части его территории (каковой и является населенный пункт) «в порядке, установленном <...> для проведения местного референдума».6 Участие в этом голосовании принимают жители муниципального образования, обладающие избирательным правом,7 а, стало быть, именно этих жителей, территориально обособленных в пределах соответствующего населенного пункта, и обозначает здесь термин «население».

Упомянутая статья 24 расположена в главе 5 Закона, озаглавленной как «Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и формы участия населения в осуществлении местного самоуправления». Анализ входящих в эту главу статей дает основания утверждать, что голосование по вопросам изменения границ муниципального образования относится к формам непосредственного осуществления местного самоуправления. И в этой связи обоснованным представляется вопрос: а кто же самоуп-равляется, когда свое мнение относительно изменения границ муниципального района отмеченным образом выражает население населенного пункта?

Безусловно, обладающие избирательным правом жители населенного пункта в составе муниципального района - это часть населения муниципального района, и в этой связи их волеизъявление по поводу изменения границ муниципального района можно рассматривать как форму непосредственного осуществления местного самоуправления населением муниципального района. Другими словами, под самоуправлением населения в приведенном случае понимается волеизъявление определенной части лиц, проживающих на территории муниципального образования. Следовательно, есть основания признать в самоуправляющемся субъекте, который обозначен в Законе термином «население», жителей самоуправляющейся территории, составляющих так называемый «избирательный корпус». То есть тех, кто имеет право участвовать в голосовании по вопросу изменения границ муниципального образования, му-

6 Ч. 4 и ч. 5 ст. 24 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ. Так же см. ч. 2 ст. 12 названного документа.

ниципальных выборах, местном референдуме и других формах прямого волеизъявления на муниципальном уровне.

Надо полагать, именно в таком значении термин «население» используется в приведенной ранее части 2 статьи 12, когда речь идет о получении согласия «населения поселения» на изменение границ муниципального района. Поселение, в отличие от населенного пункта, - это муниципальное образование, а потому есть все основания утверждать, что выражение «население поселения» обозначает не иначе как самоуправляющийся субъект, который непосредственно осуществляет местное самоуправление, в форме голосования по поводу изменения границ муниципального образования.8 Если учесть, что муниципальным образованием, чьи границы могут быть изменены, является муниципальный район, а не поселение, то ситуация складывается, казалось бы, парадоксальная, поскольку один самоуправляющийся субъект - население поселения - принимает решение, значимое для определения территории деятельности другого самоуправляющегося субъекта - населения муниципального района. Ведь границы самого поселения при этом не изменяются.

Но стоит принять во внимание, что термин «население» обозначает жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом, как вопрос разрешается сам собой. Жители поселения, участвующие в упомянутом голосовании, одновременно являются и жителями соответствующего муниципального района, а потому население поселения принимает решение, важное для себя не только как субъекта, самоуправляющегося в границах поселения, но и себя - как части населения (или иначе - жителей) муниципального района.

В качестве другого примера употребления термина «население» в отмеченном значении можно привести часть 1 все той же статьи 12 Закона, в которой предусмотрено, что «изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта Российской Федерации по инициативе населения.». И здесь же закреплено правило, согласно которому «инициатива населения об изменении границ муниципального образования реализуется в порядке, установленном <.> для выдвижения инициативы проведения местного референдума». Из чего можно сделать вывод, что группа, выступающая с соответствующей инициативой, формируется из жителей муниципального образования, наделенных правом участвовать в местном референдуме.9

8 При определенных условиях по этому поводу проводится сход граждан. См. ч. 2 ст. 12, ч. 1 и ч. 2 ст. 25 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ.

9 См. так же ч. 3 ст. 12 и ч. 2, 3, 5, 7 ст. 13 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ.

Это же значение термин «население» приобретает и в части 1 статьи 22 рассматриваемого акта, устанавливающей, что местный референдум проводится «в целях решения непосредственно населением вопросов местного значения».10 Перечень можно продолжить, указав на часть 3 статьи 44, где записано, что в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек, устав муниципального образования принимается «населением непосредственно на сходе граждан»,11 и часть 1 статьи 24, предусматривающей, что голосование по отзыву выборного лица местного самоуправления «проводится по инициативе населения <.> в порядке, установленном для проведения местного референдума». В последнем случае речь идет о реализации предусмотренной ст. 70 и 71 Закона ответственности выборных лиц местного самоуправления перед «населением муниципального образования», которое наделяется правом их отзыва.

Как можно заметить, большинство из приведенных здесь положений Закона относятся к формам непосредственного осуществления населением местного самоуправления и в этой связи термин «население» принимает значение «жители муниципального образования, обладающие избирательным правом», либо таким образом указывает на участников местного референдума. Стало быть, термином «население» в рассматриваемом документе обозначена ограниченная, прежде всего с позиции возраста и гражданства, часть жителей самоуправляющейся территории, принадлежность которой определяется присутствием сведений о гражданине (иностранном гражданине) в списке избирателей на муниципальных выборах, в списке участников местного референдума и списках участников иных форм прямого волеизъявления местного населения.12

Ранее мы уже приводили заглавие главы 5 Закона, из которого следует, что население муниципального образования не только непосредственно

10 Население, как субъект, выражающий свою волю на местном референдуме, упомянуто также в ч. 5 ст. 34 и ст. 45 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ.

11 Обратим внимание на то, что в сходе граждан согласно ч. 1 ст. 25 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ участие принимают жители муниципального образования, обладающие избирательным правом.

12 Такие выводы можно сделать на основании анализа п. 1 и п. 10 ст. 4, п. п. 1-4 ст. 17 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253; № 39. Ст. 3642; 2003. № 26. Ст. 2572; № 27. Ст. 2711; № 27 (часть II). Ст. 2716; 2004. № 24. Ст. 2335; № 33. Ст. 3368; № 35. Ст. 3607; № 50. Ст. 4950; 2005. № 27. Ст. 2707; № 30 (часть I) 3104; 2006. № 29. Ст. 3124; Ст. 3125; № 31 (часть I). Ст. 3427; № 50. Ст. 5303; 2007. № 1 (часть I). Ст. 37; № 6. Ст. 681; № 10. Ст. 1151; № 17. Ст. 1938).

осуществляет местное самоуправление, но и участвует в его осуществлении. Выступая в таком качестве, население (что можно понять из сравнительного анализа статей упомянутой главы) не проявляет себя как самоуправляющийся субъект, решающий вопросы местного значения, а только лишь реализует собственные инициативы в этой сфере, либо выражает в этой связи свое мнение. Деятельность населения, участвующего в осуществлении местного самоуправления, не носит публично властного характера, но при определенных условиях может порождать правовые последствия.

Одной из форм такого участия Закон называет территориальное общественное самоуправление, которое осуществляется «населением посредством проведения собраний и конференций граждан, а также посредством создания органов территориального общественного самоуправления».13 Поскольку упомянутый институт местного самоуправления в части 1 статьи 27 этого документа определяется как «самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения14 для <...> осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения», можно утверждать, что термин «население» обозначает здесь исключительно участников территориального общественного самоуправления. К такому выводу нас приводят положения в той же части 1 статьи 27 Закона, где далее записано, что «границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, устанавливаются представительным органом поселения по предложению населения, проживающего на данной территории».

Вопрос, однако, в том, ограничивается ли число участвующих в территориальном общественном самоуправлении лиц исключительно гражданами? Ведь соответствующий термин часто используется в статьях, посвященных непосредственному осуществлению населением местного самоуправления (вспомним для примера о такой его форме как сход граждан).15 Между тем далеко не все граждане обладают избирательными правами, правом участвовать в референдуме и т. д. И наоборот, лица, не имеющие российского гражданства, при определенных условиях наделяются такими правами.16

14 Такими территориями, согласно ч. 3 ст. 27 Закона, могут быть: подъезд многоквартирного жилого дома; многоквартирный жилой дом; группа жилых домов; жилой микрорайон; сельский населенный пункт, не являющийся поселением; иные территории проживания граждан.

16 См. п. 1 и п. 10 ст. 4, п.п. 1-4 ст. 17 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Поскольку правовое регулирование территориального общественного самоуправления осуществляется не только на федеральном, но и на муниципальном уровне, на что в Законе есть прямое указание,17 целесообразным представляется обратиться непосредственно к муниципальным правовым актам. Так, в «Положении о территориальном общественном самоуправлении городского поселения Мытищи»18 по этому поводу записано следующее: «Граждане по месту их жительства на части территории Поселения, достигшие шестнадцатилетнего возраста, могут принимать участие в организации и осуществлении территориального общественного самоуправления, участвовать в работе собраний и конференций граждан, избирать и быть избранными в органы территориального общественного самоуправления».19

Можно предположить, что депутаты муниципального представительного органа, утвердившие Положение, руководствовались исключительно приведенным определением территориального общественного самоуправления как «самоорганизации граждан по месту их жительства на части территории поселения». Так или иначе, но термин «население», используемый в статье 27 Закона, наполняется в итоге вполне определенным содержанием, обозначая жителей части территории муниципального образования, обладающих российским гражданством и отвечающих возрастному цензу.

Перечень отмеченных нами значений термина «население» может быть дополнен, стоит только обратиться к содержанию статей 14, 15 и 16 Закона,20 где под населением понимается круг лиц, чья жизнедеятельность обеспечивается решением вопросов местного значения.21 В подпункте 4 части 1 статьи 14 названного документа записано, в частности, что к вопросам местного значения для поселения относится «организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом». В число вопросов местного значения муниципального района

17 Уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, согласно ч. 1 ст. 27 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, определяются, в частности, порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления.

18 Утверждено решением Совета депутатов городского поселения Мытищи Московской области от 28 марта 2006 г. N 9/6 // Родники. Спецвыпуск. 2006. 6 апреля, № 8.

19 П. 2 ст. 2 Положения.

20 Названными статьями Закона определяются перечни вопросов местного значения соответственно для поселения, муниципального района и городского округа.

21 Именно как «вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых... осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно», вопросы местного значения обозначены в ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ.

входит, например, «организация библиотечного обслуживания населения меж-поселенческими библиотеками», а в перечень вопросов местного значения городского округа - «создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа».22

В одном и том же значении с термином «население», а иногда и наряду с ним, в перечисленных статьях Закона употребляется термин «жители». Так подпунктом 15 части 1 статьи 14 рассматриваемого акта установлено, что к вопросам местного значения для поселения относится «создание условий для массового отдыха жителей поселения и организация обустройства мест массового отдыха населения».23 И в этой связи можно предположить, что все лица, чья принадлежность к числу жителей муниципального образования подтверждена их регистрацией по месту жительства на территории муниципального образования, и составляют население муниципального образования, речь о котором идет в статьях 14, 15 и 16 Закона.

Другой вопрос, что решением публичных дел, закрепленных в компетенции муниципальной власти, обеспечиваются потребности не только жителей самоуправляющейся территории. В частности, право на услуги, которые предоставляют муниципальные учреждения, зачастую не связано с наличием отметки в паспорте (ином документе), устанавливающей факт проживания гражданина на территории соответствующего муниципального образования. Приведем пример. Организация библиотечного обслуживания населения меж-поселенческими библиотеками - это сфера деятельности органов местного самоуправления муниципального района. В сферу деятельности муниципальных органов городского округа также входит организация библиотечного обслуживания населения, но уже библиотеками городского округа.24 Городской округ, как известно, территориально (а также организационно и финансово) обособлен от муниципального района,25 и потому население городского округа не является в то же время частью населения муниципального района. Однако

22 См. соответственно пп. 19 ч. 1 ст. 15 и пп. 7 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ. Термин «население» в приведенном значении употребляется также в пп. 7, 11, 15, 23, 31 ч. 1 ст. 14, пп. 19 и 21 ч. 1 ст. 15, пп. 4, 7, 16, 20, 28, 36 ст. 16 названного Закона.

23 Аналогичная формулировка вопроса местного значения, но уже применительно к сфере компетенции городского округа, содержится в пп. 20 ч. 1 ст. 16 этого же документа. Другие примеры использования термина «жители» как равнозначного термину «население» см. в пп. 10, 12, 15, 16 ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ.

это обстоятельство не имеет никакого значения для реализации права граждан на библиотечное обслуживание,26 так как право доступа в библиотеки и право свободно выбирать библиотеки в соответствии со своими потребностями не зависит от того, находится ли место жительства гражданина в пределах той или иной территории.27 Стать пользователем общедоступной библиотеки28 можно, предъявив документ, удостоверяющий личность гражданина, а для несовершеннолетнего в возрасте до 16 лет - документ, удостоверяющий личность его законного представителя.29

Весьма часто в случаях употребления в тексте Закона термина «население», когда под таковым понимаются все лица, место жительства которых расположено в границах муниципального образования (как в вышеприведенном случае), на первый план выходит числовое значение соответствующей категории. Иллюстрацией здесь могут послужить следующие положения рассматриваемого акта. «Уменьшение численности населения сельских населенных пунктов менее чем на 50 процентов относительно минимальной численности населения. - записано в части 5 статьи 12 Закона - не является достаточным основанием для инициирования <...> процедуры изменения границ поселений».30

Если подвести некоторый итог всему изложенному выше, то, прежде всего, следует отметить, что термин «население» в приведенных нами примерах принимает значение, соответствующее содержанию общественных отношений, урегулированных конкретной нормой Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Поэтому в зависимости от области его применения речь может идти об избирателях, участниках территориально-

26 Упомянутое право закреплено в п. 1 ст. 5 Федерального закона от 29 декабря 1995 года № 78-ФЗ «О библиотечном деле» // СЗ РФ. 1995. № 1. Ст. 2; 2004. № 35. Ст. 3607.

28 А именно о таких библиотеках идет речь в приведенных положениях Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

29 Это следует из пп. 1 п. 4 ст. 7 Федерального закона от 29 декабря 1995 года № 78-ФЗ. Здесь, надо заметить, имеет место некоторое противоречие между упомянутым Законом и «Положением о паспорте гражданина Российской Федерации», утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 8 июля 1997 года № 828 (СЗ РФ. 1997. № 28. Ст. 3444; 1999. № 41. Ст. 4918; 2002. № 4. Ст. 330; 2003. № 27 (часть II). Ст. 2813; 2004. № 5. Ст. 374; 2006. № 52 (часть III). Ст. 5596). Поскольку, согласно п. 1 Положения, паспорт обязаны иметь все граждане Российской Федерации (далее именуются граждане), достигшие 14-летнего возраста и проживающие на территории Российской Федерации.

30 Также см. пп. 7 части 1 ст. 11 и ч. 6 ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ.

го общественного самоуправления, получателях муниципальных услуг и т. д.

Термин «население» выступает, следовательно, как некое общее наименование для жителей муниципального образования - участников различного рода правоотношений по поводу решения закрепленной в компетенции местного самоуправления части публичных дел. Исключение составляет, разве что, последний из рассмотренных случаев, когда жители муниципального образования «интересуют» законодателя исключительно с точки зрения их численности. Однако не все такие правоотношения складываются в связи с непосредственным решением населением вопросов местного значения, а стало быть, не все жители муниципального образования, обозначенные в тексте Закона термином «население», выступают как самоуправляющийся субъект. Самоуправляются, надо полагать, только те из них, кто обладает избирательным правом на муниципальных выборах и правом участия в местном референдуме.

Такой вывод будет, на наш взгляд, вполне логичным следствием предшествующих рассуждений, с одним только «но». И в части 1 статьи 130 Конституции, и в части 2 статьи 1 Закона записано, что население, решая вопросы местного значения, действует как непосредственно, так и через органы местного самоуправления. Можем ли мы в этой связи утверждать, что через муниципальные органы (причем не только выборные) свое право на самоуправление реализуют исключительно лица, обладающие избирательным правом и правом на участие в местном референдуме? Или же, напротив, посредством муниципальных органов самоуправляются все жители муниципального образования? Если принять вторую точку зрения, то следует согласиться и с тем, что население как субъект непосредственной муниципальной демократии не тождественно населению, действующему через органы местного самоуправления. Иначе говоря, констатировать тот факт, что термин «население» употребляется здесь в двух значениях одновременно, а это, согласитесь, представляется маловероятным.

Остается, таким образом, предположить, что все приведенные ранее значения термина «население» характеризуют один и тот же самоуправляющийся субъект. В каждом конкретном случае он может быть представлен и участниками территориального общественного самоуправления, и получателями муниципальных услуг, и избирателями муниципального образования, другими категориями жителей самоуправляющейся территории, хотя не сводится ни к тем, ни к другим. Определить правовое положение жителя муниципального образования как участника, например, схода граждан или лица,

связанного отношениями представительства с муниципальным депутатом, большого труда не составит. Если же термин «население» обозначает некий коллективный субъект, наделенный правом самоуправления, то у нас также есть все основания, чтобы исследовать его правовое положение, тем более, что этот субъект является носителем интересов, определяющих направленность решения значительной части публичных дел на местном уровне.

Муниципально-правовые отношения - это регулируемые муниципально-правовыми нормами общественные отношения, составляющие предмет муниципального права.

Под муниципально-правовыми отношениями понимаются урегулированные нормами муниципального права общественные отношения, составляющие основу устройства местного сообщества и возникающие в процессе организации и деятельности органов местного самоуправления, в границах муниципального образования, при реализации населением права на местное самоуправление как непосредственно, так и через органы местного самоуправления.

Муниципальным правоотношением является социальное поведение (деятельность) субъекта муниципального права, обеспечиваемое и направляемое государством путем определения его конкретных прав и обязанностей.

Муниципально-правовые отношения обладают общими чертами, свойственными всем правоотношениям, поскольку любое правоотношение возникает в результате воздействия нормы права на общественное отношение. Установление правоотношения способствует определению взаимных прав и обязанностей субъектов правоотношения и возникновению на их основе юридических связей.

Муниципально-правовые отношения служат критерием для установления, в какой мере нашли отражение в муниципально-правовых нормах требования объективных закономерностей развития общества и государства, соответствуют ли эти нормы целям и задачам развития данных отношений, какова их социальная эффективность.

К особенностям муниципально-правовых отношений следует отнести:

• 1) характер муниципально-правовых отношений определяется в первую очередь их социальной природой, местом и ролью в системе общественных отношений, а также спецификой муниципально-правовых норм. Муниципально-правовые отношения представляют собой форму социального взаимодействия субъектов права с целью достижения определенных результатов;
• 2) особый субъектный состав;
• 3) комплексность муниципально-правовых отношений;
• 4) разнообразие содержания и юридических связей между субъектами.

Муниципально-правовые отношения охватывают все субъекты права,

причем каждый их участник занимает в таких отношениях особую позицию.

Субъекты муниципально-правовых отношений разнообразны. Особенность субъектного состава муниципально-правовых отношений заключается в их большом разнообразии и разностатусности. Они обладают различными правами и обязанностями, т.е. различной но содержанию муниципально-правовой правоспособностью. Статус субъектов муниципально-правовых отношений имеет преимущественно политический характер.

Население муниципального образования - это специфический субъект власти. По сравнению с другими субъектами муниципальные образования обладают отличительной правоспособностью. Отличительная от всех других субъектов правоспособность - у органов государственной власти и органов местного самоуправления. Как субъекты муниципально-правовых отношений они обладают специальной правосубъектностью, соответствующей целям и задачам их деятельности.

К субъектам муниципально-правовых отношений относятся:

• муниципальное образование;
• граждане Российской Федерации;
• население;
• группы граждан;
• органы местного самоуправления;
• ассоциации, союзы, иные объединения муниципальных образований, органов местного самоуправления;
• органы территориального общественного самоуправления;
• органы государственной власти;
• общественные объединения, некоммерческие организации;
• государственные и негосударственные предприятия, учреждения и организации;
• муниципальные унитарные предприятия и учреждения.

Муниципальное образование в соответствии со ст. 126 Гражданского

кодекса РФ отвечает по своим обязательствам принадлежащим ему на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными им юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в муниципальной собственности.

Граждане Российской Федерации вправе направлять обращения в органы местного самоуправления.

В соответствии со ст. 3 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» граждане Российской Федерации имеют равные права на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

Ранее в региональном законодательстве о местном самоуправлении имели место отдельные попытки признавать членом муниципального образования лиц, не проживающих на территории муниципального образования, но имеющих на этой территории недвижимое имущество на праве собственности, уплачивающих налоги в местный бюджет. Фактически это означало установление имущественного ценза.

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривается возможность предоставления права на осуществление местного самоуправления негражданам Российской Федерации. Так, в соответствии со ст. 3 названного Федерального закона иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с международными договорами Российской Федерации и федеральными законами.

Население в соответствии с ч. 1 ст. 131 Конституции РФ самостоятельно определяет структуру органов местного самоуправления.

Иногда в региональных и местных нормативных актах происходит смешение понятий и выделяются такие субъекты муниципально-правовых отношений, как местное сообщество, местные жители, местные граждане.

Понятие «местное сообщество» было использовано в одном из проектов федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Группы граждан могут направлять коллективные обращения в органы местного самоуправления, выступать с инициативой о проведении местного референдума, опроса жителей, иным образом участвовать в осуществлении местного самоуправления.

Органы местного самоуправления на основании ст. 132 Конституции РФ самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Органы местного самоуправления делятся на выборные и назначаемые.

К обязательным органам местного самоуправления относятся: глава муниципального образования, представительный орган, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления), контрольно-счетный орган, муниципальная избирательная комиссия. Наименование вышеназванных органов устанавливается законом субъекта РФ с учетом исторических и иных местных традиций.